Business & Economic Review 2002年05月号
【OPINION】
求められる金融法制の抜本改革－金融不安を超えた先にあるもの
2002年04月25日 調査部 金融・財政研究センター 菊森淳文
金融法制は、言うまでもなく金融秩序の維持と国民経済の発展にとって重要な法制である。しかし、わが国の金融法制は、これまでの縦割り行政を反映して、業態毎の法令・規制に修正を繰り返してきたため、新しい金融商品に十分に対応できず、規制内容も統一性が希薄である。また、顧客保護のための法令として、2001年４月に「金融商品の販売等に関する法律」（以下、金融商品販売法）が施行されているが、欧米と比べても顧客保護に厚い内容にはなっていない。金融市場、金融機関、金融サービスに対する不信感を払拭し、信頼を確保するためにも、中長期的視点から金融法制の抜本的な見直しを進めることが必要である。
- わが国金融法制の問題点
わが国では、金融機関・監督官庁とも、金融秩序の安定に向けて、目下、不良債権の早期処理、ペイオフ凍結解除への対応等の課題に取り組んでいるが、さらに大きな問題は、金融規制・金融機関監督・顧客保護等の金融法制に関する不信感・不満が強いことである。すなわち、昨今の相次ぐ金融不祥事（外債・デリバティブ販売に関する事件等）や、販売に際しての説明不足に代表される金融機関と顧客とのトラブル等が、金融機関や金融サービスに対する顧客の信頼を失わせ、これが金融商品の販売不振を招き、ひいては金融機関と金融秩序を阻害させることにもなりかねないのである。
金融法制は、民法・商法における私人間の契約法理に委ねておくと、不特定多数の人々が、金融に係るリスクを十分に理解しないまま金融取引を行うことになるという弊害を除去し、ひいては金融資本市場の秩序を維持するための法律・制度である。この目的を達成するための法令には、銀行法・証券取引法・保険業法等の業者規制、金融機関が破綻した場合の処理と預金者保護のための預金保険法・金融再生法等、金融機関と顧客との取引に当たって情報の非対称性を前提に顧客の保護を図るための金融商品販売法・消費者契約法、などが含まれる。 このような金融法制や規制・ルールを機能で整理すると、取引ルール、業者ルール、市場ルールに分けられる。ここで、「取引ルール」とは、金融取引の当事者間の私法的な権利義務関係の明確化に関するルール、「業者ルール」とは業者に対する行為ルール、「市場ルール」とは市場の取引参加者すべてに適用される一般的な行為ルールのことである。
わが国の金融法制がかかえる問題は多岐にわたるが、次の３点が特に重要である。
第１は、金融商品販売法を除き、業態毎の縦割り型規制が残されていて、統一的・商品横断的になっていないことである。 金融とは、「リスク（危険度）とリターン（収益性）の関係」であり、金融商品のリスク・リターンを計測するには複雑・多岐にわたる情報処理を必要とするため、金融商品を販売する際にはこれを仲介する専門の業者（金融機関）が必要となる。その際、金融取引は適切な情報開示を伴って行われることが重要であり、金融取引に伴うリスクを移転させるためには、投資家が十分な情報を得て判断できる環境を整えることが必要になる。 上記の「取引ルール」の中で、情報開示・説明とリスクの移転の部分については、金融商品販売法が制定され明確になった。また、仲介する専門の金融機関が必要になることから、業者ルールの中でも、販売勧誘行為に関するルールが定められた。従って、金融商品販売法の制定により、取引ルールと業者ルールの一部について、商品横断的な規定が置かれたことになる。
しかしながら、業者ルールの大半と市場ルールについては機能別・商品横断的な規定が置かれているわけではなく、銀行・証券・保険等といった縦割り型の規制が残されている。 現行の金融法制の体系は元々業者規制・監督法として制定されたために、例えば、銀行に関しては業者ルールとしての銀行法、業者・市場ルールとしての金融先物取引法等はあるが、取引ルール自体はほとんどが民法・商法等に委ねられている。証券に関しては、有価証券に関する取引・業者・市場ルールを一体化した証券取引法が制定されているが、同法の対象となる有価証券は限定列挙されており、対象の拡大は、政令指定の基準を明確にしたうえで、政令に委ねられる（証券取引法第２条１項11号）。保険に関しても、保険商品に関する業者ルールを保険業法で定めている。 これでは、今後新たな金融商品の開発や取引が行われる際に、適用される法律が不明確であり、または存在しないといった事態を引き起こすことになりかねない。 第２は、現行の金融商品販売法自体にも、顧客保護の観点から不十分な点があることである。 金融商品販売法は、顧客の保護を図るために制定されたが、a.適合性原則の明示規定がなく、また説明義務に適用除外規定が設けられている、b.販売後の情報提供についての規定がない、など、顧客保護のための規定として必ずしも十分とは言えない。
まず、第１の点について言えば、金融商品販売法は、金融商品販売業者等に説明義務を課しているが（同法第３条１項）、併せて適用除外の場合も定めている。すなわち、「顧客が金融商品の販売等に関する専門的知識及び経験を有する者である場合」と「重要事項について説明を要しない旨の顧客の意思の表明があった場合」には説明義務を負わない（同法第３条４項１号・２号）。 同法には説明義務についての規定はあるが、明確な「適合性原則」の定義はなく、金融商品販売業者等の「勧誘方針」の中に盛り込まれるべき項目にとどまっている（同法第８条１項）。もちろん、金融商品販売業者等が投資の勧誘に際しどこまでの説明義務を負うかは、「顧客の投資目的、財産状態、投資経験等」によることから、説明義務の背後には「適合性原則」がある。 そして、顧客が金融商品に投資する際には、自己責任が原則であるが、「自己責任の原則は、金融商品販売業者等が顧客に対し、顧客が当該契約を締結することの適否を判断するにあたり必要不可欠な事項を説明して初めて妥当するもの」と言えることから、適合性原則に従って説明義務を果たすことが顧客に自己責任を負わせるための前提となる。また、「説明義務が尽くされたかどうかは、相手方の具体的な理解を基準として判断されるべきである。説明義務は、説明を相手方に理解させるように努める義務を含むと解すべきである」。したがって、わが国の金融商品販売法が、顧客が理解したかどうかにかかわらず「重要事項について説明を要しない旨の顧客の意思の表明があった場合」に、説明義務を負わないとしているのは、妥当ではない。
次に、第２の点については、金融商品販売法は、金融商品販売業者等が「金融商品の販売が行われるまでの間に」顧客に対し説明をしなければならないと規定しているが、販売後の情報提供が必要と判断される。これは「アフターケア義務」の問題で、「継続的な金融取引において、業者には、顧客のニーズに応え、少なくとも顧客に損失が生じないように、あるいは損失が生じた時にはこれを最小限食い止める措置を講ずべき義務」である。アメリカの不法行為法によれば、契約の一方の当事者が事後に知った情報を開示しない場合には、先行行為による情報開示義務に違反することになるが、金融商品販売法上はここまでの義務は負わない。
問題の第３は、金融分野における裁判外紛争処理制度の整備が、当面「金融トラブル連絡調整協議会」といった、既存の紛争処理制度の運用で行われようとしている点である。 近年の金融分野での苦情・紛争の増加に対応して、民事訴訟制度を補完する迅速・簡易な紛争解決手段を提供するために、統一的・包括的な第三者型機関を設立することが一つの理想型であることが金融審議会でも議論された。その結果、業態の枠を超えた情報・意見交換等を行い、金融分野における裁判外紛争処理制度の改善につなげるため、金融当局、消費者団体、各種自主規制機関・業界団体、弁護士会等の参加するトラブル連絡調整協議会が設置されることになった。本来、金融機関利用者を保護するルールの整備、監督機関の強化、紛争処理制度の充実は、いわば金融法制分野における立法・行政・司法にあたり、いずれも重要であるが、わが国のように金融機関と利用者との間のトラブルが多い国においては、司法機能の充実が不可欠である。そのためには、協議会をさらに一歩進め、最終的な事件の解決を迅速・簡易に行える機関が必要である。 - イギリスにおける金融サービス法の整備
わが国の金融法制のあり方を考えるうえで、最近抜本的な改正が行われたイギリスの金融サービス法が参考になる。 イギリスの旧金融サービス法（Financial Services Act）は、1986年に成立し、88年４月に施行された。同法は、自由競争（効率性）と投資家保護（公正性）を基本理念とし、「インベストメント・ビジネス」を包括的に規制したものである。同法によれば、「インベストメント」には、比較的幅広い金融商品、すなわち、株式、社債、国・地方公共団体・公的機関が発行する証券、ワラント、集団投資スキーム（ユニット・トラスト等）のユニット、オプション、金融・商品先物、長期保険契約（生命保険等）などが含まれている。そして、「インベストメント・ビジネス」とは、これらインベストメントの取引（売買、応募、引き受け等）、取引の斡旋、マネジメント、アドバイス、集団投資スキームの設立等を意味する。
旧金融サービス法は、ルールが厳し過ぎるとの批判があったため、プロ取引の除外等の措置がなされた。また、生命保険・個人年金の不正販売問題が起こったため、投資家保護の強化のため、自主規制機関体制の改編、ディスクロージャー（情報開示）規制の強化が行われた。その後も97年５月、ブレア政権の下で、消費者保護の強化のため、銀行・証券・保険の監督機関の一元化案が発表されるなど、更なる制度整備が行われた。そして、金融サービス法についても「金融サービス・市場法（Financial Services and Markets Act 、以下ＦＳＭＡと略）」が2001年12月１日に施行された。
ＦＳＭＡ は、旧金融サービス法を抜本的に改正したもので、主な改正点は、a.各種規制機関のＦＳＡ（Financial Services Authority 、以下ＦＳＡと略）への統合、b.ＦＳＡが規制する投資対象商品の拡大（保険契約、預金、土地担保融資等）、c. ＦＳＡが規制する業務範囲の拡大（預金受け入れ、資産の保管管理等）、d.ＦＳＡの認可業者に対する規制対象業務の規則制定と強制、e.金融商品・サービスの販売促進に関する規制（広告・不招請の勧誘を販売促進への統一的規制に変更）、f. 金融市場に関するインサイダー取引・相場操縦等の市場不正行為に対する制裁強化（Penalties for Market Abuse ）、g.金融サービス・市場不服申立審判所の設置（Hearings and Appeals ）、h.消費者保護のための裁判外紛争処理制度（The Ombudsman Scheme ）、i.金融サービス補償制度（The FinancialServices Compensation Scheme ）、などが含まれている。
ＦＳＭＡは、a.～d.のＦＳＡの金融業者に対する監督機能の一元化と業者ルールの明確化・強化、e.の販売促進に関する統一的な取引ルール、業者ルールの制定、f.の市場ルールの明確化・強化、g.～i.の事件の事後処理制度の充実等、金融取引・金融業者・金融市場に関する広範で、かつ分かりやすい包括的規制法となっている。なお、i.の金融サービス補償制度は、金融機関の破綻によって消費者が被る損失を補償するもので、単一補償制度の下に、預金、保険、その他投資の三つのサブ・スキームが設けられ、補償額等の規定はサブ・スキームごとに決定される。わが国の預金保険制度に当たる預金者・投資家等の保護制度まで、ＦＳＭＡに盛り込まれ、統一的に規定されているのは、興味深い。 - 金融法制見直しの方向性
このようなイギリスのＦＳＭＡの事例も参考にしながら、前述の問題点について、わが国における今後の金融法制見直しの方向性を考えてみたい。
第１は、業態・商品を超えた取引ルール、業者ルール、市場ルールの一元化である。わが国の金融商品販売法は、前述の通り、業者ルールの大半と市場ルールについては機能別・商品横断的な規定が定められておらず、銀行・証券・保険等といった縦割り型の規制が残されている。
まず、規制対象となる金融商品を極力広く定義し、今後、新たな金融商品の開発や取引が行われる際に、適用される法律の不明確または不存在といった「法令の穴」を生じさせないことが必要である。 わが国の金融商品販売法はイギリスの旧金融サービス法に比べれば金融商品の幅が広く、この点で優位にあったが、それでもなお、融資商品が法の適用外とされており、さらなる拡大が必要である。なお、ＦＳＭＡは、今回の改正によって、規制対象業務の範囲を預金の受け入れ、資産の保管・管理にまで拡大し、また投資対象も保険、預金、土地担保融資等を加えている。
次に、現状縦割り規制となっている市場ルール、業者ルールを、業態（商品）横断的な規制に転換することが必要である。
a.市場ルールに関しては、証券取引法・金融先物取引法・商品取引所法等にそれぞれ相場操縦やインサイダー取引等、市場における不正行為に対する刑事制裁制度が導入されているが、これらを整理することが刑罰の重さを見直し、制度を分かりやすくする観点から望ましい。この点に関し、ＦＳＭＡは、刑事制裁制度のみならず、これを補完するため、民事制裁金制度も導入している。
b.業者ルールに関しては、資産運用サービスについての注意義務、顧客資産の分別管理、利益相反の防止、兼業規制等については業態（商品）横断的なルールを制定することが可能である。 また、業者の適格性に関する規制のうち、財務健全性規制については、現状、銀行法・証券取引法・保険業法等にそれぞれ財務健全性規制が盛り込まれており、縦割りの規制になっている。これらは業態が異なり、収益構造やリスクの性格が全く異なることから、これらの統一を図ることには困難な面がある。この点に関し、ＦＳＭＡは、業態別規制を行うことになっている。 ただし、法律レベルではないが、ＦＳＡは業態別の健全性規制を極力統合するべく検討している。財務健全性規制の中核を成す自己資本比率規制については、すでにリスクの分類（市場リスク・信用リスク・オペレーショナルリスク等）と定量化手法の検討が銀行・証券・保険については業態（商品）横断的に行われていることから、一定の割り切りの下に、自己資本比率規制の調和が行われる素地があると言える。
最後に、規制を実効性のあるものとするために、今後の課題として、規制機関の単一化を検討することが望ましい。 わが国では、現状、銀行・証券会社・保険会社は金融庁に監督権限があるが、政策投資銀行は財務省、中小企業金融公庫・商工組合中央金庫は経済産業省、住宅金融公庫は国土交通省が所管しているなど、根拠法毎に所管官庁が分かれている。どの機関も政策目的は異なるものの、民間金融機関の補完業務としての貸付業務を行っており、今後民営化や統廃合に伴い、これらの規制・監督機関の一元化による整合的な規制が望まれる。 この点に関し、ＦＳＭＡの下では、単一の規制機関であるＦＳＡを設立し、銀行・証券会社・保険会社等幅広い金融機関に対する規制権限を有する。元々英国では、貿易産業省や大蔵省とは独立したＳＩＢ（Securities and Investments Board ＝証券投資委員会）が自主規制機関等を公認する権限を有していたが、わが国では官庁が直接監督するため、制度的には異なったものとなろう。
金融法制見直しの第２は、金融商品販売法の見直しについてである。 まず、同法に適合性原則の定義規定を置くべきである。前述の通り、「適合性原則」についての規定は、法律レベルでは証券取引法に規定されているが、金融商品販売法上は、金融商品販売業者等の「勧誘方針」にのみ規定されている。そして勧誘方針に盛り込まなければならない事項は、「勧誘の対象となる者の知識、経験及び財産の状況に照らし配慮すべき事項」（同法第８条２項１号）であり、一般に適合性原則の定義には盛り込まれている「投資目的」が欠落している。この点に関し、適合性原則を説明義務の背景にある重要な原則と位置付け、勧誘ルールの上位に置いた扱いとするべきであろう。 そして、この適合性原則に立って、顧客が重要事項について説明を要しない旨の意思を表明した場合にも、重要事項そのものの存在を知らないこともあり得るため、少なくとも「何が重要事項なのか」を知らしめるなど、金融商品販売業者等の最低限の説明義務を求めるようにするべきである。
次に、販売後の情報提供については、前述の通り、何らかの「アフターケア義務」を盛り込むべきであろう。わが国の判例では否定されているが（大阪高判平成８年12月５日）、自己責任原則は確立されていても、アメリカ法等も参考にしながら、顧客の知識・経験等に照らし、必要最低限の義務をあらかじめルールとして明確化しておくことが、金融商品販売業者・顧客双方の利益のために必要である。例えば、債券など長期にわたる投資商品について、知識・経験の少ない投資家に対しては、当初６ カ月間に投資環境が激変した時などに（あるいは１カ月に１回程度定期的に）、状況を知らせて、大きな損失を被らせないといったようなアフターケアが考えられる。なお、アフターケア義務規定は、現行法の「勧誘方針」とは別に、法律・政令レベルでは大きな方針のみ示し、各金融商品販売業者等が、自主ルールを定めることが妥当である。
第３は、金融分野における裁判外紛争処理制度を整備する方向で検討に着手するべきである。 金融機関等の側に落ち度があった場合はもちろん、落ち度がない場合でも、顧客との間にトラブルが発生する可能性は否定できない。その場合、損害を被った顧客が金融機関等を訴追することは可能であるが、正式の裁判手続きに伴う費用や時間等の負担は、双方にとって極めて大きなものとなる可能性が大きい。従って、双方にとって費用・時間等の負担が小さく、迅速かつ非公式な紛争解決ができる仕組みが必要である。
裁判外紛争処理制度の整備のためには、a.中立・公正性の確保、b.紛争処理機能の向上、c.実効性確保、d.手続きの透明性の確保等の要件を満たすことが必要であるが、方向としては、裁判外紛争処理機関の「統一化・包括化」が望ましい。ただし、そのための課題として、a.既存の裁判外紛争処理機関との関係の整理、b.機関設立・運営費用の負担等を行うことが必要である。現在、紛争処理制度を「金融トラブル連絡調整協議会」の形でスタートしているのは当時の様々な議論を踏まえた結果であるが、その後の同協議会での議論をみると、a.業態別相談窓口や国民生活センター・消費生活センター等のみでは問題解決が難しいことが多い、b.それら各機関の連携によっても、問題解決に時間がかかったり、いわゆる団体・機関の間を「タライ回し」にされて問題解決に至らないことが多い等の限界が浮き彫りになっている。最初の窓口として、国民生活センターや消費生活センター等の公的苦情窓口機関を使うとしても、業態全体をカバーし、迅速に案件を処理し得る第三者機関の設置検討が不可欠であろう。
この点に関し、イギリスのＦＳＭＡは、単一のオンブズマン機構を導入し（従来は８機構が分立）、認可業者の参加を強制している。 第三者機関により裁判外紛争制度を整備するためには、一定の強制力を確保することが何よりも重要であり、機関への加入を強制し、処理手続きへの参加や決定に係る業者の受諾を義務化することが必要である。とくにわが国の訴訟法制との整合性をとるため、当事者が合意に達しない場合、最終的な法的判断は裁判制度に委ねるものの、事実認定については第三者機関の認定を金融の専門的判断として最大限尊重する制度とし、そのために、仕組み・人材を充実させ、公平性・透明性の高い機関とすることも一案である。 以上３点以外にも、現行の金融法制には様々な問題があり、それらは戦後の金融行政の中で徐々に修正され整備されてきたために生じているが、金融制度と金融機関に対する国際的・国民的な信頼を高め、金融秩序の維持を図るためには、今こそ金融法制を抜本的に見直すことが不可欠である。