Business & Economic Review 2002年10月号
【OPINION】
公的年金制度の抜本的改革を－スウェーデン型改革を参考に
2002年09月25日 調査部 経済・社会政策研究センター 翁百合
わが国の公的年金制度は、少子高齢化や経済成長の鈍化によって、極めて難しい局面を迎えており、2004年の次回財政再計算の際には、抜本的な改革が求められている。その際の重要な視点は、次の２点である。第１は、少子高齢化と経済の長期的な低成長という年金制度に対する二つの負のプレッシャーに耐えられる、長期的に安定的な制度を構築する、という点である。第２の視点は、若年層や現役世代の年金不信を払拭できる改革を志向する、という点である。
こうした視点を具体的に盛り込んだ改革の姿とはどのようなものか。一つの示唆を与えるのが、抜本的な改革を1999年から段階的に実施しているスウェーデンの改革である。スウェーデンの年金改革は、経済危機の状況下にあった91年、与野党全７党の代表がメンバーとなり、社会保険担当大臣が座長となって形成された年金ワーキンググループの設置によって始まり、約10年間かけて議論され、合意に結び付いたものである。スウェーデンでも、人口の高齢化や低成長といったわが国と似た事情から、年金給付費が増大し、改革の必要性に迫られていた。その内容は多岐にわたるが、主な改革の特徴を整理すると次の通りである。
a.２階建ての制度体系を所得比例年金のみの１階建てに再編
b.低所得・無所得者に対して全額国庫負担の最低保証年金により一定額を保証
c.所得比例年金の保険料率は、将来に渡り18.5 ％で固定
d.所得比例年金は、賦課方式による部分と積み立て方式による部分とに分割
e.所得比例年金の制度設計は基本的に拠出建て
f.賦課方式部分のスライドは経済成長を反映した仕組みを採用
g.自動財政均衡メカニズムの導入
h.弾力的な支給開始年齢（一般的な支給開始年令を設けず、61歳以降いつからでも受給を開始できる。受給開始年齢が遅いほど年金の年額が多くなる仕組みを導入）
i.育児期間、兵役期間への配慮
j.夫婦間の年金権の移転
k.各被保険者の年金権に関する情報の提供
l.旧制度から新制度への段階的な移行
高齢化と低成長から年金財政の安定確保に悩むわが国は、以上のようなスウェーデンの改革のなかで参考にすべき点が多いと考えられる。もちろん、スウェーデンとわが国の場合とでは、以下の三つの大きな環境の違いがあり、これを踏まえて具体的な改革案を検討する必要がある。第１は、高齢化のスピードと高齢化率のピークの高さである。日本とスウェーデンは、2010年あたりまでは高齢化のスピードは同じであるが、その後日本は高齢化のスピードが急速に高まり、2050年の段階で、スウェーデンは30％、日本は35％の高齢化率（65歳以上人口÷総人口）となる。さらに、合計特殊出生率に関しては、スウェーデンが、1.55（2000年）程度であるのに対し、日本は1.33（概数、2001年）とより低い水準にとどまっている。第２は、わが国の年金保険料率が現在段階的な引き上げの途上にあることである。厚生年金の保険料率の引き上げ（2004年度に基礎年金国庫負担割合を２分の１に引き上げを前提）は、平成11年の財政再計算時には総報酬に対して保険料13.58％の現行水準が、５年ごとに1.77％ずつ引き上げられ、2025年度に最終保険料率19.8％となり、その後その水準で維持されることが想定されていた。しかし、今般の人口推計の見直しにより、中位推計でこれがさらに22.4％まで引き上げられる形に修正されている。第３は、わが国の年金制度が、スウェーデンと異なり、サラリーマンと自営業者の年金制度が分断している点である。
以下では、スウェーデンの改革の中で、わが国も十分参考にすべき五つのポイントを中心に具体的な改革プランを提示する。
- 確定拠出型賦課方式の導入
スウェーデンでは、現役世代に賦課した保険料原資をそのままその世代の高齢者に分配する賦課方式の仕組みは変更せず、従来の確定給付の年金を改め、概念上の拠出建ての仕組みを採用した。つまり、拠出額を原則として固定することによって、制度変更のリスクは基本的に年金の受給者が負担することとしたのである。また、個々人の拠出額と給付額との関係については、「みなし運用利回り」（仮想上の運用利回り）によって結びつけた。これによって受益と負担の関係が国民に分かりやすく示された。
わが国でこれを参考にするとすれば、拠出の水準や引き上げのスケジュールを固定し、給付は自動的に調整されるように制度設計を行っておき、従来の５年ごとの給付の調整を原則として行わないようにする、という点である。ただし、こうした方式をわが国に導入する場合には、いくつかの重要な点を検討する必要がある。
第１に、わが国の場合は、前述の通り、すでに将来にわたる保険料の段階的引き上げが決定している。スウェーデンの場合は、拠出額を16％で固定したが、こうした固定保険料方式はわが国の場合、実現が難しいと考えられる。スウェーデンのような考え方をわが国で実現するには、保険料の引き上げスケジュールを将来に向けて固定し、引き上げが完了した時点で拠出額を一定とするという手法をとる必要がある。 ただし、その際、保険料率の適用時期の違いによって、コーホート別の年金原資の規模が異なってくるという問題が発生する。仮にこの問題を是正するために、保険料率引き上げを前倒しすると、保険料負担水準は下がるが、年金資金の運用規模が巨大となり、金融市場でのプレゼンスが大きくなりすぎる。従って、段階的引き上げを維持しつつ、コーホートごとの不公平を是正すべく段階的引き上げ実施期間に限り、給付額の調整を行うことが必要である。
第２に、厚生年金について拠出型賦課方式を導入する場合、みなし運用利回りの水準をどの程度に設定すべきか、という点がある。しかし、一人当たり名目賃金上昇率をみなし運用利回りにすることは、高齢化のスピードがそれほど急速でないスウェーデンだからこそ実現できた仕組みといえる。高齢化が急速に進む日本では、高齢者や女性の雇用状況にも依存するものの、就業者数自体が減少していくことが予想される。このため、社会全体の賃金総額の伸び率と一人当たり名目賃金上昇率が乖離していくことが予想され、高齢化の影響を反映させるためには、社会全体の賃金総額の伸び率などをみなし運用利回りとする必要がある。実際、高齢化の進んでいるイタリアなどでは、賃金総数の代理変数的な意味合いで、名目GDPの成長率をみなし運用利回りとして採用している。 - 個々人への拠出額と給付額の開示
スウェーデンの場合、拠出額の実績とみなし運用利回りを個々人に通知・開示することによって若年層の年金不信を解消することを可能とした。わが国で参考にすべきは、個人の拠出と給付の関係を明確に開示する仕組みを導入する、という点にあると思われる。
スウェーデンでは、自らの拠出額とみなし運用利回りが示された「オレンジレター」とよばれる手紙が毎年国民に届き、個々人は、将来もらえるであろう年金額のおおよそのイメージを知ることができる。また、制度として確定給付を維持しているドイツでも、ポイント制の導入によって、自らの年金の拠出と給付の関係を明示的に個人が把握できるような工夫をしている。
わが国でこうした個人に対する拠出と給付の関係を明確に告知することは、若年層や現役世代の年金不信や不安を解決するために極めて重要であると考えられる。現在の被保険者およそ7,000万人にレターを出すとなれば、はがき１枚の作成と送付にかかるコストがおよそ150円と考えると、毎年100億円くらいのコストがかかると思われ、さらにこれにシステム開発費用を考えればコストは大きいと考えられる。しかし、その効果に比べれば小さな額であるといえ、是非とも実施すべき施策であると思われる。 - 自動的に給付を調整する仕組みの導入
仮に確定拠出型賦課方式を導入したとしても、予想以上に少子高齢化が進んだり、名目成長率が低下した場合に、拠出額を引き上げて対応してしまうと、従来の手法と全く変わらなくなり、年金不信をあおることは必至である。これを回避するためには、自動的に給付額を調整する仕組みを導入することが必要である。スウェーデンでは、経済情勢の大きな変化があった場合には、給付が自動的に調整される仕組みをビルトインし、年金財政の長期的安定を確保しようとしている。こうした装置は、制度設計によっては、少子化の進行を進めてはならない、という形で、少子化抑制のインセンティブとして作用する可能性もある。
スウェーデンの場合は、まず年金年額が、65 歳時の平均余命年数を基本とする除数で年金総原資を割って算出されている。いわば65歳までに判明している高齢化については、給付額に自動的に反映されるようになっている。また、予想以上に少子化が進んだり、運用利回りが低い水準で推移したり、さらに除数が確定した以上に平均余命が延びた場合には、年金制度の維持が困難になる場合があり得る。そうした場合を想定して、自動安定化装置が工夫されている。すなわち、一定の危機的事態に陥った場合には、国会の議決を経ることなく自動的にみなし運用利回りや年金スライド率を制限する仕組み（自動財政均衡メカニズムとよばれる）を導入することとしている。
わが国でも、平均余命の変化など人口構成の変化に対して自動的に給付が変更される仕組みに加え、これ以上の経済変動が起こった場合の自動安定化装置と二重の工夫をする必要がある。とくに参考になるのは、65歳時点の平均余命年数を基本とする除数で年金原資を割って年金年額を求めるといった方式の導入である。基本的に重要なのは、「経済情勢等の変化で給付を自動的に調整する」ということについて事前に国民のコンセンサスを得ることであろう。 - 一部積み立て方式への移行
スウェーデンでは、保険料の一定割合を原則として民間の年金制度に強制加入させる形で、一部積み立て方式を導入している。ちなみに、スウェーデンの場合は、18.5％の保険料のうち2.5％が強制的に積み立て方式に用いられることになっている。
こうした積み立て方式導入によって、国民が自由に民間の運用機関を選択できるようになっている。賦課方式という財政方式は高齢化に弱いが、一部を積み立て方式にすることによって、そのプレッシャーを緩和する効果がある。しかも個人が個人勘定として自由に運用先を選択できるため、より自己責任を重視した年金を一部導入できる効果もあるといえよう。また、公的年金の運用額自体が金融市場のプレゼンスとして大きすぎる、といった問題を一部解消することができる案ともいえよう。
わが国で、一部積み立て方式を導入する場合、その手法はa.厚生年金（２階部分）に確定拠出型または積み立て方式の要素を入れる、b.２階部分を薄くしていき、既存の確定拠出型年金を膨らませていく、の２通りの手法があり得るが、基本的にはb.の方向が望ましいと思われる。
その理由は第１に、確定拠出型年金がすでにスタートしていることから考えても、これ以上制度を複雑にさせないことが基本的に重要であると考えられるからである。また第２に、わが国の公的年金の過去期間に対応した給付債務は450兆円（国民年金が120兆円、厚生年金が330兆円）もあり、仮に現在の公的年金に積み立て方式を導入しようとすると、大幅な給付カットか、現役世代の負担増を必要とすることになり、フィージビリティーの面で疑問があるからである。
現実的には現在の確定拠出型年金の対象者を広げたり、拠出時運用時非課税、給付時課税の原則を徹底する下で非課税拠出限度額の引き上げを実施するなどの税制上の措置等により、制度を大幅に改善して、このパイプを広げていき、徐々に現在の公的年金に対するプレッシャーを緩和していくことが望ましい。 - 所得比例年金としての簡素化、および国庫負担の考え方
スウェーデンの場合は、所得比例のみの１階建て年金に再編し、政府が保証した一定水準額に年金給付額が達しない場合に、低所得者に対して「最低保証」としての年金を給付する財源として国庫負担を位置付けることとした。こうした対応によって、国庫負担は老後保障に対するセーフティネットとしての位置付けが明確になり、分かりやすい制度設計となっている。わが国も理想的には、年金制度をこうした所得比例の１ 階建てにスリム化していき、基礎年金部分をいわば最低保証として国庫負担で賄う方向が最もわかりやすく、合理的であると考えられる。
しかし、現状では所得の捕捉が難しいことから自営業者とサラリーマンの年金制度は分断しており、しかも、国庫負担は基礎年金の３分の１（2004年度以降２分の１に引き上げ予定）と位置付けられているが、国庫負担の意義・位置付けは全く明確なものではない。スェーデンのような年金制度の構築と明確な国庫負担の位置付けのためには、サラリーマン被用者と自営業者間で公平な所得の捕捉が大前提となる。この点については、一朝一夕には実現できないが、納税者番号制度や税の体系の在り方も含めて見直し、サラリーマンや自営業者に共通の横断的な制度を構築していく方向を目指すべきであると思われる。
以上のように、わが国の公的年金制度を長期安定的なものとし、経済の活性化にも資するものとするには、抜本的な改革を実現していく必要がある。こうした改革を実現するためには、少子化対策や雇用政策、税制等のさまざまな施策と有機的に連携させて議論を進めることが肝要である。