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ホームレス等生活困窮者の支援の現状に関する調査
わが国の支援団体の活動実態と諸外国における支援の現状を調査

2011年06月22日

各位

株式会社日本総合研究所

●3割以上の支援団体が、衣食の支給・安価提供、窓口への付き添い、相談対応、安否確認といった活動を1つ以上実施しており、毎日活動する支援団体も約2割に上る。一方、住居や医療・健康関連の活動を挙げた支援団体は、病院・診療所等への付き添いを除くと2割未満であり、これら支援の拡充が課題。
●諸外国では、狭義の路上生活者だけでなく住居が不安定な者も含めて支援対象として捉えた上で、民間の支援団体に生活全般の支援やアウトリーチ活動を委託して展開する方法が見られる。
●居住状態に着目して路上生活になるリスクが高い者を捉え、民間の支援団体の活動の専門性や多様性を維持しつつ、行政と連携した支援のあり方を構築することも検討に値する。

 株式会社日本総合研究所(本社: 東京都千代田区、社長: 木本 泰行)では、平成22年度社会福祉推進事業の国庫補助を受け、「ホームレス等生活困窮者の支援の現状に関する調査」を実施し、その調査結果をとりまとめました。調査結果の概要は以下の通りです。

調査の目的

 現在施行されている「ホームレスの自立の支援等に関する特別措置法」は平成24年8月に期限を迎えます。同法の施行から現在までのわが国の社会環境は大きく変化していることから、今後のわが国におけるホームレス等の自立の支援については、狭義のホームレスだけでなく様々な生活困窮の状況を踏まえ、そのあり方を検討する必要があります。
 そこで、今後のわが国におけるホームレス等生活困窮者(以下、生活困窮者)の支援のあり方を検討する基礎資料とするため、生活困窮者の支援を実施する団体(支援団体)等の現状・課題を把握する実態調査や支援に係る制度等の国際比較調査を実施しました。

調査結果の概要

<支援団体の実態調査>

  • 対象:東京23区、横浜市、川崎市に主たる事業所あるいは活動拠点を有する支援団体
  • 調査期間:平成23年1月19日~3月25日
  • 調査方法:訪問聞き取りと郵送による発送・調査員による回収の併用
  • 対象の抽出方法:公表資料を元に支援団体リストを作成し悉皆調査。さらに類似の活動を実施している支援団体の紹介を受け、紹介された支援団体に対し悉皆調査。
  • 有効回収数:111団体(生活困窮者向けの活動を実施していることが確認できた支援団体数)

<国際比較調査>

  • 対象国:アメリカ、イギリス、フランス、ドイツ、韓国の5カ国
    (ただし、自治体や民間非営利団体の支援実態については、それぞれニューヨーク市、ロンドン市、パリ市、フランクフルト市、ソウル市の5都市に限定して調査対象とした)
  • 調査方法:国内文献・論文と海外文献・ウェブサイトを用いた文献調査、および国内有識者ヒアリング調査

主な調査結果

<わが国の支援団体の現状>
衣食の支給・安価提供、窓口への付き添い、相談対応、安否確認といった活動を行う団体が3割以上である一方、宿泊所・住宅入居支援や医療・健康関連の支援を行う団体は2割未満。他団体の紹介実績が3割以上であることと比較すると、これら支援の拡充が課題であると言える。

  • 行政機関(福祉事務所)、法人格あり(社会福祉法人、特定非営利活動法人・宗教法人・財団法人、株式会社等)、法人格なし、がそれぞれ同数程度。(図表1)
  • 「毎日」「週4~5日程度」活動する団体を合わせると全体の30.6%を占め、定期的に活動する体制のある団体が支援の中核を担っている実態がうかがえる。(図表2)

図表1 支援団体の法人格の有無と種別

図表2 生活困窮者支援団体の活動頻度

(注1)上記はいずれも東京23区、横浜市、川崎市に活動拠点があり有効回答を得られた111団体を母数とする集計


  • 衣食に関する支給・安価提供(食料や食事の提供(炊き出し)、衣類や日用品の提供)と、行政窓口への付き添い、行政手続きと健康に関する相談対応、安否確認・見回りを実施している割合が大きく、いずれも活動していると回答した団体の割合が3割以上。(図表3)
  • 一方、生活困窮者に他団体の活動を紹介した実績について見ると、行政手続、相談関連を除くと、「宿泊所、住宅入居支援関係」が39.6%、「食料、入浴、衣類、消耗品提供」が36.9%、「医療、健康関連」が36.0%(注2)であり、これらの活動に対するニーズが大きいことが分かる。(図表4)
  • しかし、「宿泊所、住宅入居支援関係」「医療、健康関連」の活動を実施している支援団体はいずれも2割未満と少なく(図表3)、特定の団体の活動に集中している実態がうかがえる。実際、「支援ニーズが集中してしまうため、支援を行っていることを広報したくない」という支援団体もあり、これらの分野の支援を拡充することが必要だと考えられる。

(注2)「しばしばある」「ときどきある」「まれにある」の合計

図表3 生活困窮者支援団体の活動内容(複数回答)

図表4 他団体の活動を紹介した実績

(注3)上記はいずれも東京23区、横浜市、川崎市に活動拠点があり有効回答を得られた111団体を母数とする集計


行政に対しては、宿泊施設・住宅の整備、民間の支援団体との協働による支援、協働の基盤となる情報共有や生活困窮者の実態把握への期待が大きい

  • 支援団体が活動を実施する上で感じている課題と行政への期待について聞き取り調査を行った結果、「宿泊施設や住宅の整備」、「民間の支援団体との協働による生活全般を支えるサービスの整備」、「官民協働のための情報共有の促進」、「生活困窮者の実態把握と地域社会への啓発」といった点が挙げられた。
  • 民間の個別の支援団体が持つ専門性や多様性を維持しつつ、生活困窮者の生活全般を円滑に支援することができるよう、行政は支援の分野ごとに縦割りとなってしまわないような役割分担を設計することが必要である。

<諸外国の生活困窮者等の支援の現状>
 路上生活者だけでなく、住居が不安定な状態にある者を含めて生活困窮者と捉える

  • 生活困窮者に関する国際的な定義は無いが、各国の社会保障制度および関連統計における定義を比較すると、生活困窮者に相当する定義として、路上生活者だけでなく「住居が不安定な状態にある者」を含めて捉える方向に変化してきていることが指摘できる。(図表5)
  • 単純に比較すべきものではないが、わが国における今後の見直しにおいても、居住状態に着目して路上生活になるリスクの高い者を含めて捉えるような考え方は、検討に値する。

図表5 各国の法あるいは統計に見られる生活困窮者に相当する定義

  定義 出典
アメリカ 「固定され定常的で十分な機能を持つ夜間の宿泊場所を持たず、夜間の主たる宿泊場所が次のいずれかの者。①公的主体又は民間主体により運営されている一時宿泊施設、②収容することが必要な者に一時的に宿泊場所を提供する各種施設、③人間が定常的に寝起きする場所としてデザインされていない、または、通常使用されない公共及び民間施設」 マッキニー・ヴェント法(2000年)
イギリス 「占拠する法的権利を有し、アクセス可能かつ物理的に使用可能で、継続して居住することが合理的である宿泊場所を有さない者
(「28日以内にホームレスになる恐れがある者」を含む)
2002年ホームレス法
(定義は1996年住宅法と同じとされる)
フランス 「宿泊施設、公私のレストラン、食事サービスの利用者、宿泊所ではない場所で就寝している者」 国立人口問題研究所1996年統計
※法律における明確な定義無し
ドイツ 「占拠に関する合意に基づき確保された宿泊場所を持たない者」
(野宿者に加えて、「ホームレス用の一時宿泊施設、緊急滞在施設、虐待された女性用の一時宿泊施設等に滞在している者や東欧諸国からの移民で一時宿泊施設に滞在している者」を含む)
ホームレス援護連邦協会調査による定義
※法律における明確な定義なし
韓国 「一定の住居がなく相当期間路上で生活しているか、それによって野宿者シェルターに入所した18歳以上の者」 野宿者及び浮浪人福祉施設運営に関する規則(2005年)
日本 「都市公園、河川、道路、駅舎その他の施設を故なく起居の場所として日常生活を営んでいる者」 ホームレスの自立の支援等に関する特別措置法(2002年)

(注4) 生活困窮者に関する定義は、各国において相当すると考えられる最も新しいもののみ記載している

民間非営利団体との連携により、生活全般の支援とアウトリーチを展開

  • 各国に共通して見られる行政と民間の支援団体との役割分担は、基本的な制度(所得保障、家賃補助、住宅支援等)を国が、シェルターの設置や家賃補助(上乗せ分)を自治体がそれぞれ行い、それらの運用(シェルター運営、個別サービスの包括的な提供、アウトリーチ)を民間非営利団体が実施するというものである。
  • 民間非営利団体の成り立ちや法人格のあり方は各国の歴史や社会環境によって異なるが、住宅を含めた生活全般の支援やアウトリーチを含めた民間非営利団体との連携による支援のあり方は、わが国の今後の支援においても検討に値する。

 調査の概要につきましては、別添資料「ホームレス等生活困窮者の支援の現状 に関する調査事業報告書」をご参照ください。

本件に関するお問い合わせ先

総合研究部門: 齊木大、岡元真希子
E-mail: rcdweb@ml.jri.co.jp
TEL: 03-3288-4144

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